Нацрт измена Закона о основама система образовања и васпитања (ЗОСОВ) који од јуче кружи међу просветним радницима и родитељима мења, између осталог, права ученика на удруживање, састав и овлашћења савета родитеља, услове за разрешење чланова школских одбора, могућност принудног премештаја ученика казненом мером и статус лиценцирања наставника, директора и секретара школа. Део измена је техничке природе. Део, како показује упоредни текст, систематски смањује број тела и појединаца који могу да преиспитују одлуке управе школе, и уводи нове основе за дисциплинске последице по запослене и ученике. Ево шта текст заиста каже — члан по члан.
1. Ученици губе изричито право на слободно удруживање у групе и клубове
Ово је вероватно најдиректнија промена у читавом нацрту, а налази се у члану 79, који набраја права детета и ученика.
Важећи закон, у тачки 8) тог члана, ученику гарантује право на „слободу удруживања у различите групе, клубове и организовање ученичког парламента“. То је самостално, експлицитно право — ученици могу да формирају секције, клубове, неформалне групе, без обзира на то да ли је реч о ученичком парламенту.
Нацрт ту тачку у целости брише и замењује је знатно ужом формулацијом: право се своди на „организовање и учешће у раду ученичког парламента“. Слобода удруживања у групе и клубове ван парламента више се не помиње као загарантовано право ученика.
Практично, то значи да закон више не признаје ученицима опште право да се самоиницијативно организују (нпр. у дебатни клуб, еколошку секцију, неформалну иницијативу) ван јединог канала који закон предвиђа — ученичког парламента. А тај парламент, како показује члан 119 (видети тачку 4. ниже), сам губи део свог утицаја на рад школског одбора.
Друга страна: могло би се аргументовати да ова промена само прецизније дефинише законску материју, и да се слобода удруживања ученика и даље може извести из општих уставних и међународних гаранција (Устав, Конвенција о правима детета), на које се позива став 1. члана 79. Ипак, брисање експлицитне законске гаранције није без последица — када нешто пише директно у закону који уређује рад школе, школа је дужна да то обезбеди; када остане само на нивоу општих уставних начела, терет доказивања повреде права пада на ученика и родитеља.
2. Савет родитеља: мање чланова, и то без обзира на величину школе
Данас, по важећем закону, у савет родитеља бира се по један представник из сваког одељења. То значи да школа са 10 одељења има савет од 10 чланова, а школа са 40 одељења — 40. Свако одељење, демократски и већином гласова, бирало је свог члана за Савет који их је у том телу представљао.
Нацрт то мења из корена. Нови члан 120. гласи да савет родитеља „може да има осам чланова“ у основним школама, односно највише петнаест у средњим. Без обзира на то да ли школа има 8 или 40 одељења, горња граница остаје иста.
Закон додаје да је „установа дужна да обезбеди“ равномерну заступљеност разреда, образовних профила, смерова и васпитних група у тих 8, односно 15 места — али не прописује механизам којим се то постиже, нити каже ко бира представнике и по ком поступку се распоређују места међу десетинама одељења. То питање се препушта статуту саме установе — дакле управи школе. У пракси то отвара простор да школа сама одреди која ће одељења имати „свог“ представника у савету, а која неће, у датој школској години.
Зашто је ово спорно: што је мањи савет у односу на број одељења, то је лакше контролисати његов састав и његове одлуке — довољно је утицати на осам или петнаест људи уместо на неколико десетина. Министарство би, с друге стране, могло да аргументује да је већи савет родитеља често нефункционалан (тешко је сазвати и водити седницу са 40 људи) и да је мање радно тело практичније. Текст нацрта, међутим, не нуди тај механизам равномерне ротације — само циљ, без процедуре — што оставља простор за произвољност.
3. Савет родитеља формално постаје „саветодавни орган“ — и губи део надлежности
Ово је можда суптилнија, али далекосежнија промена. Нацрт први пут експлицитно у текст закона уводи формулацију да је савет родитеља „саветодавни орган“. То је правно релевантна квалификација — саветодавно тело по дефиницији нема обавезујућу реч, само предлаже и мишљења износи.
Уз то, у надлежностима савета (члан 120) мења се и језик којим се описује шта савет ради:
– Савет више не разматра предлог школског програма, развојног плана и годишњег плана рада — него се само „упознаје“ са њима.
– Савет више не разматра извештаје о остваривању програма, спољашњем вредновању, самовредновању, завршном испиту и резултатима тестирања — него се, опет, само „упознаје“.
– Потпуно је избрисана тачка по којој је савет разматрао намену коришћења средстава од донација и од проширене делатности установе — дакле, надзор над тим како школа троши новац добијен донацијама или сопственом делатношћу, не постоји више.
– Избрисано је и учешће савета у поступку избора уџбеника.
– Општа тачка да савет „разматра и друга питања утврђена статутом“ замењена је формулацијом да „установа може да предвиди“ учешће савета у другим случајевима. Разлика није козметичка: раније је савет имао право да му се обрате по питањима предвиђеним статутом, сада зависи од тога да ли ће управа то предвидети.
Разлика између „разматра“ и „упознаје се са“ у правном језику није стилска. „Разматрање“ подразумева расправу, могућност примедби и, у пракси, притисак на орган управљања да на те примедбе одговори. „Упознавање“ је једносмерно информисање — савет добија папир на увид, али формално нема основ да тражи измену.
Друга страна: могуће је аргументовати да су ова овлашћења и до сада била углавном формална — савет родитеља никада није имао право вета, само право мишљења, па промена језика не мења суштину моћи коју је савет реално имао. Критичари, међутим, указују да чак и формално право „разматрања“ даје родитељима процесни основ да питање ставе на дневни ред и траже објашњење — а тај основ се сада губи.
4. Принудни премештај ученика у другу школу: укида се потреба да друга школа пристане
Члан 86 уређује васпитно-дисциплинске мере за теже повреде. Једна од њих је премештај ученика (петог до осмог разреда) у другу основну школу.
До сада је та мера зависила од пристанка школе примаоца: закон изричито каже да се премештај спроводи „уз сагласност школе у коју прелази“. То је остало непромењено као опште правило. Проблем је био практичан — ниједна школа није била обавезна да прими ученика коме је изречена дисциплинска мера, па је мера у пракси могла да остане неизвршива ако ниједна школа не пристане да га упише.
Нацрт ту празнину затвара новим ставом: ако се премештај не реализује у року од седам дана од правноснажности решења о мери, школа која је изрекла меру може да затражи од школске управе (регионалне испоставе Министарства) да одреди основну школу у коју ће ученик бити премештен — и то у року од три дана од поднетог захтева.
Другим речима: сада премештај постаје спроводив и без пристанка било које школе — ако нико сам не пристане да прими ученика, држава ће му једнострано одредити нову школу. Ово суштински појачава принудни карактер мере и уклања механизам који је до сада, макар посредно, штитио дете од арбитрарног „пребацивања“ ако ниједна школа није хтела да га прими.
Друга страна: ово се може посматрати и као поправка реалног проблема — дете коме је мера трансфера изречена због теже повреде (нпр. насиља, уношења оружја) раније је могло да остане у истој школи неограничено дуго само зато што ниједна друга школа није хтела да га прими, чиме је мера губила смисао, а жртве и даље делиле простор са учеником. Нова одредба решава ту празнину, али цену плаћа тиме што ученик и породица губе могућност да имају било какав утицај на то у коју ће школу дете бити премештено.
5. Наставници који не држе наставу и после писменог упозорења — аутоматски губе лиценцу
Члан 149 уређује суспензију лиценце наставника, васпитача и стручног сарадника. Постојећи закон предвиђа два основа за суспензију: (1) просветни саветник два пута негативно оцени рад наставника и (2) наставник се не стручно усавршава без оправдања.
Нацрт додаје потпуно нови, трећи основ: лиценца се суспендује наставнику, васпитачу или стручном сараднику који „не остварује образовно-васпитни рад, ни након писаног упозорења директора“ — што се аутоматски квалификује као тежа повреда радне обавезе. Истоветна одредба (члан 149а) уводи се и за секретаре школа, везано за неизвршавање налога директора.
Закон не прецизира о којим се ситуацијама ради — формулација „не остварује образовно-васпитни рад“ је широка и могла би да обухвати и обичан, дуготрајан неоправдан изостанак са посла, али и колективно уздржавање од држања наставе (обуставу васпитно-образовног рада), попут оне која се дешавала током школске 2024/2025. године у знак солидарности са студентским протестима. Закон овде не прави разлику између појединачног немара и организоване, колективне акције наставника — обе би, у начелу, могле да потпадну под ову одредбу, под условом да је директор претходно писмено упозорио наставника.
Зашто је ово спорно: досад су колективне обуставе рада наставника (било као штрајк у законском смислу, било као неформални вид солидарности) углавном остајале у сивој зони дисциплинске одговорности, ретко су водиле аутоматском одузимању лиценце. Нова одредба уводи јасан, аутоматски механизам: писмено упозорење директора, па суспензија лиценце, са могућим губитком радног места ако се околности не исправе у року од шест месеци. Критичари то читају као покушај да се убудуће онемогући или знатно поскупи било какав колективни прекид наставе, без обзира на разлог.
Друга страна: из угла предлагача, одредба би могла да буде оправдана као механизам против наставника који систематски, неоправдано не долазе на часове или одбијају да раде а да то није формални штрајк (који је уређен посебним Законом о штрајку и вероватно остаје ван домета ове одредбе). Без додатног образложења предлагача или судске праксе, тешко је са сигурношћу рећи на коју је тачно врсту понашања одредба превасходно циљана — али њена ширина је неоспорна чињеница у самом тексту.
6. Позитивна измена: годишњи одмор ван распуста ако није могао да се искористи
Не мења се све на штету запослених. Члан 161 додаје да запослени који није могао да искористи годишњи одмор током распуста (нпр. због боловања, прекида наставе или других објективних разлога) сада има изричито право да га искористи и ван периода распуста, у складу са општим прописима о раду. Раније је правило да се одмор по правилу користи током распуста остајало без јасног изузетка за случај када то из објективних разлога није било могуће. Ово је одредба која иде у корист наставног особља.
7. Школски одбор: ужа могућност да родитељи и наставници смене „свог“ члана
Члан 117. уређује разрешење чланова органа управљања (школског одбора) пре истека мандата. Ово тело има девет чланова — по три из реда запослених, родитеља и локалне самоуправе.
Важећи закон предвиђа да иницијативу за разрешење свог представника у школском одбору могу, свако независно, да покрену:
– скупштина јединице локалне самоуправе (за свог члана),
– савет родитеља (за свог члана),
– наставничко/васпитно-педагошко веће (за свог члана).
Нацрт брише све три ове тачке као посебне основе и уводи јединствену одредбу: сва три тела могу да покрену иницијативу за разрешење, али само по два строго одређена основа — ако члан школског одбора доноси незаконите одлуке (или их не доноси кад треба), или ако неоправданим изостајањем/несавесним радом онемогућава рад одбора.
Практична разлика: раније је, рецимо, савет родитеља могао самостално да покрене поступак разрешења свог представника и за разлоге које статут или пракса препознају као губитак поверења (нпр. представник престане да комуницира са родитељима, гласа супротно њиховој вољи, итд.), а не само за формално доказиве прекршаје попут „незаконите одлуке“. Сада је круг разлога сужен на теже, формално доказиве повреде, које мора да утврди просветни инспектор.
Зашто је ово релевантно за „контролу воље родитеља“: представник родитеља у школском одбору бира се тајним гласањем у савету родитеља, али савет га после тога теже може сменити ако процени да тај представник не заступа интересе родитеља како треба — јер то више није самосталан, независан основ за покретање разрешења.
8. Ученички парламент: мање аутоматског присуства у школском одбору
Члан 119. до сада је предвиђао да два представника ученичког парламента редовно присуствују и учествују (без права гласа) на свим седницама школског одбора. Нацрт то мења: представници парламента присуствују само када је на дневном реду тема из надлежности ученичког парламента, и то на позив председника одбора.
То значи да ученици губе стални увид у рад тела које одлучује о буџету школе, жалбама на дисциплинске мере, избору директора и другим питањима — и зависе од тога да ли ће их председник позвати и да ли ће неко проценити да се тачка дневног реда тиче „надлежности парламента“.
9. Лиценце директора и секретара: рок се аутоматски продужава ако држава не организује испит
Чланови 122. и 132. уводе идентичну нову одредбу за директоре и секретаре школа: ако надлежни орган (Министарство, односно покрајински орган) не организује полагање испита за лиценцу у законском року, рок за полагање се аутоматски продужава до организовања испита — без горње границе.
До сада је важило строго правило: директор који у року од две године не положи испит за лиценцу, губи функцију. Та одредба остаје, али се сада уводи изузетак који зависи искључиво од тога да ли је држава организовала испит на време.
Аргумент за: ово штити директоре и секретаре од губитка посла због административног пропуста који није њихова кривица — ако комисија не закаже испит, неправедно би било казнити кандидата који је уредно пријављен.
Аргумент против, који износе критичари: будући да Министарство само одређује када ће се испит организовати, ова одредба му даје неформалну полугу да продужи мандат „вршилаца дужности“ или директора без пуне лиценце унедоглед, простим одлагањем термина испита — без икаквог крајњег рока у самом закону. То отвара простор да политички погодни директори или секретари остану на функцији годинама без формално стечене лиценце, док би други, у редовним околностима, морали да је стекну за две године.
Реакција струке: Форум школа Србије
Слично тумачење износи и Жељко Матић, копредседник Форума школа Србије. Као најзначајније измене издваја смањење надлежности Савета родитеља (уместо разматрања одлука само се упознају са њима, више не учествују у поступку избора уџбеника), као и смањење броја чланова савета и ограничавање приступа ученика седницама школског одбора „само на седнице на којима су на дневном реду теме из надлежности Ученичког парламента“.
„Нисам приметио да је одређен начин избора чланова Савета родитеља, те ми је нејасно како ова измена може да се спроведе, а дат је рок од шест месеци од усвајања закона. Изгледа као да се мења закон да би се смањио утицај родитеља на управљање школом, иако Савет родитеља истовремено добија нову обавезу да доприноси унапређењу услова за рад установе и ученика.“ – каже Матић за Зелену учионицу.
Измене директно повезује са догађајима из претходне школске године, „када су родитељи пружали подршку запосленима у протесту“, и са најавом министарства да ће то убудуће спречити.
”У склопу тога видим и додату одредбу да министарство може суспендовати лиценцу наставнику ако и након писаног упозорења директора не остварују образовно-васпитни рад, те обавезу да се лиценца поново положи у року од шест месеци, или престаје радни однос. С обзиром да је дефинисан и износ плате за време суспензије лиценце закључујемо да је министарство уредило поступање ако се понови ситуација од прошле године, укључујући и могућност да лакше уклања из образовног система наставнике који учествују у обуставама наставе.” – уочава Матић и закључује:
„Предложене измене закона неће допринети унапређењу образовно-васпитног рада у школама. Њихова сврха је већа политичка контрола школа.“
Шта остаје отворено
Ово је нацрт, а не усвојен закон — текст може да се мења у току јавне расправе и скупштинске процедуре, а Министарство просвете може понудити додатна образложења или измене спорних одредаба. Вреди имати на уму и да институт „јавне расправе“ у оваквим поступцима оставља могућност да притисак јавности и струковних удружења измени коначан текст — као што се дешавало и са ранијим верзијама овог закона.
Оно што се, међутим, већ сада може утврдити упоређивањем текста јесте јасан образац који се понавља у најмање седам одвојених одредаба: брисање експлицитног права ученика на слободно удруживање (чл. 79), смањење и формално ослабљивање савета родитеља (чл. 120), сужавање разлога за разрешење чланова школског одбора (чл. 117), олакшан принудни премештај ученика без пристанка школе примаоца (чл. 86), уже аутоматско учешће ученичког парламента у раду школског одбора (чл. 119), и нов, широко постављен основ за аутоматску суспензију лиценце наставника и секретара који не извршавају своје обавезе (чл. 149, 149а). У готово свим овим тачкама предлог смањује број људи који имају формално право да преиспитују или оспоравају одлуке управе школе, или сужава разлоге по којима то могу да учине — док истовремено уводи механизме (попут принудног премештаја преко школске управе) који појачавају извршну моћ институција над појединцем. Изузетак од тог обрасца је одредба о годишњем одмору (чл. 161), која иде у корист запослених.
Да ли је то последица намере да се поједностави и „професионализује“ управљање школама, како би вероватно гласило званично образложење, или слабљење демократске контроле над установама и дисциплиновање наставника после протеста 2024/2025, како тврде критичари — то је питање на које одговор зависи од тога коме верујете да су мотиви предлагача. Сама правна механика, међутим, недвосмислено иде у правцу мање контроле споља и више дискреционих овлашћења управе школе и Министарства.