Nacrt izmena Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (ZOSOV) koji od juče kruži među prosvetnim radnicima i roditeljima menja, između ostalog, prava učenika na udruživanje, sastav i ovlašćenja saveta roditelja, uslove za razrešenje članova školskih odbora, mogućnost prinudnog premeštaja učenika kaznenom merom i status licenciranja nastavnika, direktora i sekretara škola. Deo izmena je tehničke prirode. Deo, kako pokazuje uporedni tekst, sistematski smanjuje broj tela i pojedinaca koji mogu da preispituju odluke uprave škole, i uvodi nove osnove za disciplinske posledice po zaposlene i učenike. Evo šta tekst zaista kaže — član po član.
1. Učenici gube izričito pravo na slobodno udruživanje u grupe i klubove
Ovo je verovatno najdirektnija promena u čitavom nacrtu, a nalazi se u članu 79, koji nabraja prava deteta i učenika.
Važeći zakon, u tački 8) tog člana, učeniku garantuje pravo na „slobodu udruživanja u različite grupe, klubove i organizovanje učeničkog parlamenta“. To je samostalno, eksplicitno pravo — učenici mogu da formiraju sekcije, klubove, neformalne grupe, bez obzira na to da li je reč o učeničkom parlamentu.
Nacrt tu tačku u celosti briše i zamenjuje je znatno užom formulacijom: pravo se svodi na „organizovanje i učešće u radu učeničkog parlamenta“. Sloboda udruživanja u grupe i klubove van parlamenta više se ne pominje kao zagarantovano pravo učenika.
Praktično, to znači da zakon više ne priznaje učenicima opšte pravo da se samoinicijativno organizuju (npr. u debatni klub, ekološku sekciju, neformalnu inicijativu) van jedinog kanala koji zakon predviđa — učeničkog parlamenta. A taj parlament, kako pokazuje član 119 (videti tačku 4. niže), sam gubi deo svog uticaja na rad školskog odbora.
Druga strana: moglo bi se argumentovati da ova promena samo preciznije definiše zakonsku materiju, i da se sloboda udruživanja učenika i dalje može izvesti iz opštih ustavnih i međunarodnih garancija (Ustav, Konvencija o pravima deteta), na koje se poziva stav 1. člana 79. Ipak, brisanje eksplicitne zakonske garancije nije bez posledica — kada nešto piše direktno u zakonu koji uređuje rad škole, škola je dužna da to obezbedi; kada ostane samo na nivou opštih ustavnih načela, teret dokazivanja povrede prava pada na učenika i roditelja.
2. Savet roditelja: manje članova, i to bez obzira na veličinu škole
Danas, po važećem zakonu, u savet roditelja bira se po jedan predstavnik iz svakog odeljenja. To znači da škola sa 10 odeljenja ima savet od 10 članova, a škola sa 40 odeljenja — 40. Svako odeljenje, demokratski i većinom glasova, biralo je svog člana za Savet koji ih je u tom telu predstavljao.
Nacrt to menja iz korena. Novi član 120. glasi da savet roditelja „može da ima osam članova“ u osnovnim školama, odnosno najviše petnaest u srednjim. Bez obzira na to da li škola ima 8 ili 40 odeljenja, gornja granica ostaje ista.
Zakon dodaje da je „ustanova dužna da obezbedi“ ravnomernu zastupljenost razreda, obrazovnih profila, smerova i vaspitnih grupa u tih 8, odnosno 15 mesta — ali ne propisuje mehanizam kojim se to postiže, niti kaže ko bira predstavnike i po kom postupku se raspoređuju mesta među desetinama odeljenja. To pitanje se prepušta statutu same ustanove — dakle upravi škole. U praksi to otvara prostor da škola sama odredi koja će odeljenja imati „svog“ predstavnika u savetu, a koja neće, u datoj školskoj godini.
Zašto je ovo sporno: što je manji savet u odnosu na broj odeljenja, to je lakše kontrolisati njegov sastav i njegove odluke — dovoljno je uticati na osam ili petnaest ljudi umesto na nekoliko desetina. Ministarstvo bi, s druge strane, moglo da argumentuje da je veći savet roditelja često nefunkcionalan (teško je sazvati i voditi sednicu sa 40 ljudi) i da je manje radno telo praktičnije. Tekst nacrta, međutim, ne nudi taj mehanizam ravnomerne rotacije — samo cilj, bez procedure — što ostavlja prostor za proizvoljnost.
3. Savet roditelja formalno postaje „savetodavni organ“ — i gubi deo nadležnosti
Ovo je možda suptilnija, ali dalekosežnija promena. Nacrt prvi put eksplicitno u tekst zakona uvodi formulaciju da je savet roditelja „savetodavni organ“. To je pravno relevantna kvalifikacija — savetodavno telo po definiciji nema obavezujuću reč, samo predlaže i mišljenja iznosi.
Uz to, u nadležnostima saveta (član 120) menja se i jezik kojim se opisuje šta savet radi:
– Savet više ne razmatra predlog školskog programa, razvojnog plana i godišnjeg plana rada — nego se samo „upoznaje“ sa njima.
– Savet više ne razmatra izveštaje o ostvarivanju programa, spoljašnjem vrednovanju, samovrednovanju, završnom ispitu i rezultatima testiranja — nego se, opet, samo „upoznaje“.
– Potpuno je izbrisana tačka po kojoj je savet razmatrao namenu korišćenja sredstava od donacija i od proširene delatnosti ustanove — dakle, nadzor nad tim kako škola troši novac dobijen donacijama ili sopstvenom delatnošću, ne postoji više.
– Izbrisano je i učešće saveta u postupku izbora udžbenika.
– Opšta tačka da savet „razmatra i druga pitanja utvrđena statutom“ zamenjena je formulacijom da „ustanova može da predvidi“ učešće saveta u drugim slučajevima. Razlika nije kozmetička: ranije je savet imao pravo da mu se obrate po pitanjima predviđenim statutom, sada zavisi od toga da li će uprava to predvideti.
Razlika između „razmatra“ i „upoznaje se sa“ u pravnom jeziku nije stilska. „Razmatranje“ podrazumeva raspravu, mogućnost primedbi i, u praksi, pritisak na organ upravljanja da na te primedbe odgovori. „Upoznavanje“ je jednosmerno informisanje — savet dobija papir na uvid, ali formalno nema osnov da traži izmenu.
Druga strana: moguće je argumentovati da su ova ovlašćenja i do sada bila uglavnom formalna — savet roditelja nikada nije imao pravo veta, samo pravo mišljenja, pa promena jezika ne menja suštinu moći koju je savet realno imao. Kritičari, međutim, ukazuju da čak i formalno pravo „razmatranja“ daje roditeljima procesni osnov da pitanje stave na dnevni red i traže objašnjenje — a taj osnov se sada gubi.
4. Prinudni premeštaj učenika u drugu školu: ukida se potreba da druga škola pristane
Član 86 uređuje vaspitno-disciplinske mere za teže povrede. Jedna od njih je premeštaj učenika (petog do osmog razreda) u drugu osnovnu školu.
Do sada je ta mera zavisila od pristanka škole primaoca: zakon izričito kaže da se premeštaj sprovodi „uz saglasnost škole u koju prelazi“. To je ostalo nepromenjeno kao opšte pravilo. Problem je bio praktičan — nijedna škola nije bila obavezna da primi učenika kome je izrečena disciplinska mera, pa je mera u praksi mogla da ostane neizvršiva ako nijedna škola ne pristane da ga upiše.
Nacrt tu prazninu zatvara novim stavom: ako se premeštaj ne realizuje u roku od sedam dana od pravnosnažnosti rešenja o meri, škola koja je izrekla meru može da zatraži od školske uprave (regionalne ispostave Ministarstva) da odredi osnovnu školu u koju će učenik biti premešten — i to u roku od tri dana od podnetog zahteva.
Drugim rečima: sada premeštaj postaje sprovodiv i bez pristanka bilo koje škole — ako niko sam ne pristane da primi učenika, država će mu jednostrano odrediti novu školu. Ovo suštinski pojačava prinudni karakter mere i uklanja mehanizam koji je do sada, makar posredno, štitio dete od arbitrarnog „prebacivanja“ ako nijedna škola nije htela da ga primi.
Druga strana: ovo se može posmatrati i kao popravka realnog problema — dete kome je mera transfera izrečena zbog teže povrede (npr. nasilja, unošenja oružja) ranije je moglo da ostane u istoj školi neograničeno dugo samo zato što nijedna druga škola nije htela da ga primi, čime je mera gubila smisao, a žrtve i dalje delile prostor sa učenikom. Nova odredba rešava tu prazninu, ali cenu plaća time što učenik i porodica gube mogućnost da imaju bilo kakav uticaj na to u koju će školu dete biti premešteno.
5. Nastavnici koji ne drže nastavu i posle pismenog upozorenja — automatski gube licencu
Član 149 uređuje suspenziju licence nastavnika, vaspitača i stručnog saradnika. Postojeći zakon predviđa dva osnova za suspenziju: (1) prosvetni savetnik dva puta negativno oceni rad nastavnika i (2) nastavnik se ne stručno usavršava bez opravdanja.
Nacrt dodaje potpuno novi, treći osnov: licenca se suspenduje nastavniku, vaspitaču ili stručnom saradniku koji „ne ostvaruje obrazovno-vaspitni rad, ni nakon pisanog upozorenja direktora“ — što se automatski kvalifikuje kao teža povreda radne obaveze. Istovetna odredba (član 149a) uvodi se i za sekretare škola, vezano za neizvršavanje naloga direktora.
Zakon ne precizira o kojim se situacijama radi — formulacija „ne ostvaruje obrazovno-vaspitni rad“ je široka i mogla bi da obuhvati i običan, dugotrajan neopravdan izostanak sa posla, ali i kolektivno uzdržavanje od držanja nastave (obustavu vaspitno-obrazovnog rada), poput one koja se dešavala tokom školske 2024/2025. godine u znak solidarnosti sa studentskim protestima. Zakon ovde ne pravi razliku između pojedinačnog nemara i organizovane, kolektivne akcije nastavnika — obe bi, u načelu, mogle da potpadnu pod ovu odredbu, pod uslovom da je direktor prethodno pismeno upozorio nastavnika.
Zašto je ovo sporno: dosad su kolektivne obustave rada nastavnika (bilo kao štrajk u zakonskom smislu, bilo kao neformalni vid solidarnosti) uglavnom ostajale u sivoj zoni disciplinske odgovornosti, retko su vodile automatskom oduzimanju licence. Nova odredba uvodi jasan, automatski mehanizam: pismeno upozorenje direktora, pa suspenzija licence, sa mogućim gubitkom radnog mesta ako se okolnosti ne isprave u roku od šest meseci. Kritičari to čitaju kao pokušaj da se ubuduće onemogući ili znatno poskupi bilo kakav kolektivni prekid nastave, bez obzira na razlog.
Druga strana: iz ugla predlagača, odredba bi mogla da bude opravdana kao mehanizam protiv nastavnika koji sistematski, neopravdano ne dolaze na časove ili odbijaju da rade a da to nije formalni štrajk (koji je uređen posebnim Zakonom o štrajku i verovatno ostaje van dometa ove odredbe). Bez dodatnog obrazloženja predlagača ili sudske prakse, teško je sa sigurnošću reći na koju je tačno vrstu ponašanja odredba prevashodno ciljana — ali njena širina je neosporna činjenica u samom tekstu.
6. Pozitivna izmena: godišnji odmor van raspusta ako nije mogao da se iskoristi
Ne menja se sve na štetu zaposlenih. Član 161 dodaje da zaposleni koji nije mogao da iskoristi godišnji odmor tokom raspusta (npr. zbog bolovanja, prekida nastave ili drugih objektivnih razloga) sada ima izričito pravo da ga iskoristi i van perioda raspusta, u skladu sa opštim propisima o radu. Ranije je pravilo da se odmor po pravilu koristi tokom raspusta ostajalo bez jasnog izuzetka za slučaj kada to iz objektivnih razloga nije bilo moguće. Ovo je odredba koja ide u korist nastavnog osoblja.
7. Školski odbor: uža mogućnost da roditelji i nastavnici smene „svog“ člana
Član 117. uređuje razrešenje članova organa upravljanja (školskog odbora) pre isteka mandata. Ovo telo ima devet članova — po tri iz reda zaposlenih, roditelja i lokalne samouprave.
Važeći zakon predviđa da inicijativu za razrešenje svog predstavnika u školskom odboru mogu, svako nezavisno, da pokrenu:
– skupština jedinice lokalne samouprave (za svog člana),
– savet roditelja (za svog člana),
– nastavničko/vaspitno-pedagoško veće (za svog člana).
Nacrt briše sve tri ove tačke kao posebne osnove i uvodi jedinstvenu odredbu: sva tri tela mogu da pokrenu inicijativu za razrešenje, ali samo po dva strogo određena osnova — ako član školskog odbora donosi nezakonite odluke (ili ih ne donosi kad treba), ili ako neopravdanim izostajanjem/nesavesnim radom onemogućava rad odbora.
Praktična razlika: ranije je, recimo, savet roditelja mogao samostalno da pokrene postupak razrešenja svog predstavnika i za razloge koje statut ili praksa prepoznaju kao gubitak poverenja (npr. predstavnik prestane da komunicira sa roditeljima, glasa suprotno njihovoj volji, itd.), a ne samo za formalno dokazive prekršaje poput „nezakonite odluke“. Sada je krug razloga sužen na teže, formalno dokazive povrede, koje mora da utvrdi prosvetni inspektor.
Zašto je ovo relevantno za „kontrolu volje roditelja“: predstavnik roditelja u školskom odboru bira se tajnim glasanjem u savetu roditelja, ali savet ga posle toga teže može smeniti ako proceni da taj predstavnik ne zastupa interese roditelja kako treba — jer to više nije samostalan, nezavisan osnov za pokretanje razrešenja.
8. Učenički parlament: manje automatskog prisustva u školskom odboru
Član 119. do sada je predviđao da dva predstavnika učeničkog parlamenta redovno prisustvuju i učestvuju (bez prava glasa) na svim sednicama školskog odbora. Nacrt to menja: predstavnici parlamenta prisustvuju samo kada je na dnevnom redu tema iz nadležnosti učeničkog parlamenta, i to na poziv predsednika odbora.
To znači da učenici gube stalni uvid u rad tela koje odlučuje o budžetu škole, žalbama na disciplinske mere, izboru direktora i drugim pitanjima — i zavise od toga da li će ih predsednik pozvati i da li će neko proceniti da se tačka dnevnog reda tiče „nadležnosti parlamenta“.
9. Licence direktora i sekretara: rok se automatski produžava ako država ne organizuje ispit
Članovi 122. i 132. uvode identičnu novu odredbu za direktore i sekretare škola: ako nadležni organ (Ministarstvo, odnosno pokrajinski organ) ne organizuje polaganje ispita za licencu u zakonskom roku, rok za polaganje se automatski produžava do organizovanja ispita — bez gornje granice.
Do sada je važilo strogo pravilo: direktor koji u roku od dve godine ne položi ispit za licencu, gubi funkciju. Ta odredba ostaje, ali se sada uvodi izuzetak koji zavisi isključivo od toga da li je država organizovala ispit na vreme.
Argument za: ovo štiti direktore i sekretare od gubitka posla zbog administrativnog propusta koji nije njihova krivica — ako komisija ne zakaže ispit, nepravedno bi bilo kazniti kandidata koji je uredno prijavljen.
Argument protiv, koji iznose kritičari: budući da Ministarstvo samo određuje kada će se ispit organizovati, ova odredba mu daje neformalnu polugu da produži mandat „vršilaca dužnosti“ ili direktora bez pune licence unedogled, prostim odlaganjem termina ispita — bez ikakvog krajnjeg roka u samom zakonu. To otvara prostor da politički pogodni direktori ili sekretari ostanu na funkciji godinama bez formalno stečene licence, dok bi drugi, u redovnim okolnostima, morali da je steknu za dve godine.
Reakcija struke: Forum škola Srbije
Slično tumačenje iznosi i Željko Matić, kopredsednik Foruma škola Srbije. Kao najznačajnije izmene izdvaja smanjenje nadležnosti Saveta roditelja (umesto razmatranja odluka samo se upoznaju sa njima, više ne učestvuju u postupku izbora udžbenika), kao i smanjenje broja članova saveta i ograničavanje pristupa učenika sednicama školskog odbora „samo na sednice na kojima su na dnevnom redu teme iz nadležnosti Učeničkog parlamenta“.
„Nisam primetio da je određen način izbora članova Saveta roditelja, te mi je nejasno kako ova izmena može da se sprovede, a dat je rok od šest meseci od usvajanja zakona. Izgleda kao da se menja zakon da bi se smanjio uticaj roditelja na upravljanje školom, iako Savet roditelja istovremeno dobija novu obavezu da doprinosi unapređenju uslova za rad ustanove i učenika.“ – kaže Matić za Zelenu učionicu.
Izmene direktno povezuje sa događajima iz prethodne školske godine, „kada su roditelji pružali podršku zaposlenima u protestu“, i sa najavom ministarstva da će to ubuduće sprečiti.
”U sklopu toga vidim i dodatu odredbu da ministarstvo može suspendovati licencu nastavniku ako i nakon pisanog upozorenja direktora ne ostvaruju obrazovno-vaspitni rad, te obavezu da se licenca ponovo položi u roku od šest meseci, ili prestaje radni odnos. S obzirom da je definisan i iznos plate za vreme suspenzije licence zaključujemo da je ministarstvo uredilo postupanje ako se ponovi situacija od prošle godine, uključujući i mogućnost da lakše uklanja iz obrazovnog sistema nastavnike koji učestvuju u obustavama nastave.” – uočava Matić i zaključuje:
„Predložene izmene zakona neće doprineti unapređenju obrazovno-vaspitnog rada u školama. Njihova svrha je veća politička kontrola škola.“
Šta ostaje otvoreno
Ovo je nacrt, a ne usvojen zakon — tekst može da se menja u toku javne rasprave i skupštinske procedure, a Ministarstvo prosvete može ponuditi dodatna obrazloženja ili izmene spornih odredaba. Vredi imati na umu i da institut „javne rasprave“ u ovakvim postupcima ostavlja mogućnost da pritisak javnosti i strukovnih udruženja izmeni konačan tekst — kao što se dešavalo i sa ranijim verzijama ovog zakona.
Ono što se, međutim, već sada može utvrditi upoređivanjem teksta jeste jasan obrazac koji se ponavlja u najmanje sedam odvojenih odredaba: brisanje eksplicitnog prava učenika na slobodno udruživanje (čl. 79), smanjenje i formalno oslabljivanje saveta roditelja (čl. 120), sužavanje razloga za razrešenje članova školskog odbora (čl. 117), olakšan prinudni premeštaj učenika bez pristanka škole primaoca (čl. 86), uže automatsko učešće učeničkog parlamenta u radu školskog odbora (čl. 119), i nov, široko postavljen osnov za automatsku suspenziju licence nastavnika i sekretara koji ne izvršavaju svoje obaveze (čl. 149, 149a). U gotovo svim ovim tačkama predlog smanjuje broj ljudi koji imaju formalno pravo da preispituju ili osporavaju odluke uprave škole, ili sužava razloge po kojima to mogu da učine — dok istovremeno uvodi mehanizme (poput prinudnog premeštaja preko školske uprave) koji pojačavaju izvršnu moć institucija nad pojedincem. Izuzetak od tog obrasca je odredba o godišnjem odmoru (čl. 161), koja ide u korist zaposlenih.
Da li je to posledica namere da se pojednostavi i „profesionalizuje“ upravljanje školama, kako bi verovatno glasilo zvanično obrazloženje, ili slabljenje demokratske kontrole nad ustanovama i disciplinovanje nastavnika posle protesta 2024/2025, kako tvrde kritičari — to je pitanje na koje odgovor zavisi od toga kome verujete da su motivi predlagača. Sama pravna mehanika, međutim, nedvosmisleno ide u pravcu manje kontrole spolja i više diskrecionih ovlašćenja uprave škole i Ministarstva.